清理拖欠工程款，法律如何应对？

——兼对国办发[2003]94号文件的法律解读

对曾一度被认为是“病入膏肓”“积重难返”的全国范围内存在的工程欠款问题，按照国务院的统一部署与要求，从2004年开始，用三年的时间要得到基本清理和解决，一场在全国范围内清理拖欠工程款的战役由此打响。自国务院办公厅发出《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》后，建设部等八部委院又联合发布了《关于贯彻〈国务院关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知〉的实施意见》，提出了“采取有效措施，标本兼治，综合治理”的工作任务、总体目标及14条严厉措施。特别引人注目的是《通知》及《实施意见》都首次将运用法律手段解决工程欠款问题摆在了相当重要的位置，最高人民法院也参与《实施意见》的制定和发布，从某种意义上显示，法律将在这次全国范围内的清欠战役中扮演极其重要的角色。■建设立法将全面提速工程款严重被拖欠，固然有诸多方面历史的、社会的原因，但正如象《通知》所指出的“法制不完备和执法不严”也是导致工程欠款难以根治的主要原因之一。在2003年全国人大第五次常委会审议通过的《建筑法》执法检查工作报告中，明确提出“要在制度上、法律上解决政府投资工程拖欠工程款问题，并防止发生新的拖欠。”近年来，以《建筑法》为核心，《建设工程质量管理条例》、《建筑工程勘察设计条例》等一批配套的法律法规的出台，已基本形成建设工程法律体系的架构，对于规范和整顿建筑市场秩序发挥了不可替代的作用。但要全面实现运用法律手段解决工程欠款问题并从源头上依法根治，现有的法律体系仍然有不少“力不从心”之处，难以从有法可依的角度提供保障。因此，通知指出：要“完善各项法规制度，严格合同管理。要进一步建立健全建设领域法律法规体系，尽快制定和完善与《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》等相配套的有关法规、制度，规范业主和建筑业企业行为，保护建设工程项目双方合法权益。”目前，全国人大已经决定对《建筑法》进行立法修改，与之相适应的一系列法规、规章有望近快出台。最高人民法院也已加强建筑工程合同纠纷司法解释的调研和制定，《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》已完成意见征求工作，即将公布实施。另一方面，为实现工程拖欠款问题的标本兼治，《通知》及《实施意见》提出了一系列具体而严厉的措施，例如：对房地产开发企业拖欠工程款又拒不改正的，不批准其投资设立新的项目开发公司；计划、国土行政主管部门不批准其新开发建设项目、不为其办理用地手续；规划、建设行政主管部门应当按照有关规定，在审批规划等方面采取措施，督促房地产开发企业尽快解决拖欠的工程款等。对建设工程发承包双方采取的综合整治措施包括：房地产开发建设项目和政府投资的经营性工程项目，要严格执行项目资本金制度；建筑业企业实行市场准入和清出制度；积极推行工程担保制度等。这些措施都不同程度地属于行政立法和行政执法范畴，因此，为从根本上建立起合法有秩的治理拖欠工程款的长效机制，这些措施的实施都需要先从立法的层面去解决。《通知》已确定全国范围解决工程拖欠款问题为期三年的时间表，为保障这一重大战略任务的如期实现，建设立法必须先行，因而，我们有理由相信，建设立法工作将会在未来的三年内全面提速。■建设系统依法行政将全面加强建设部汪光焘部长在贯彻《通知》的电视电话会议上坦言工程款拖欠的五大成因：一是部分地方盲目攀比，滥搞“政绩工程”、“形象工程”，导致不合理的负债建设，采取拖欠工程款的方式弥补资金缺口；二是一些房地产开发项目资金不足，靠建筑业企业垫资，把拖欠工程款作为一种“经营谋略”；三是建筑市场缺乏有效的失信约束和惩戒机制，致使“拖欠有理、拖欠有利”的不良风气盛行；四是市场供求关系严重失衡，导致恶性竞争，业主利用“买方市场”的优势，迫使建筑业企业签订“黑白合同”；五是个别业主甚至违反法律和合同的约定，利用建筑业企业怕打官司的心理，故意拖延结算时间等。而这些问题的存在，追根究底无一不与政府行政监管缺位、行政监管不力有关。为从源头上防止拖欠工程款的发生，《通知》要求“政府有关行政主管部门要严格依法行政，提高执法水平，把好各项审批关口，加强市场监督。”同时，为保证清欠工作的顺利进行，《通知》要求：“对在监管中不依法行政、不严格执法的政府行政主管部门和个人，要严肃追究其行政责任。”这是针对此次全国范围内的清欠工作，政府采取的行政措施为主要的清理手段而做出的特别规定。汪光焘部长在讲话中亦强调，对在清理工作中失职的政府行政主管部门和个人，要追究其行政责任。这些措施都将促使建设行政执法达到一个新的水平。■行政法律手段成为清防并举的又一利器为加大清理拖欠工程款的工作力度，保障各项措施地有效实施，根据《通知》及《实施意见》的全面部署，各地方政府各有关部门要实行联动执法，加强对工程欠款问题所涉及的建设领域各个环节的全面监管。例如：严格执行项目资本金制度；积极推行工程担保制度；实行建筑市场准入和清出制度；推行工程款国库集中支付制度；改革政府采购制度；建立失信惩戒机制；建立健全农民工工资支付监控制度等，都需要政府各有关执法部门以法律法规为后盾，充分运用《行政处罚法》《建设行政处罚暂行规定》等法律法规和规章所赋予的执法权力，加大执法查处的力度。为此《通知》指出：“要严肃查处规避招标和假招投标，综合整治转包和违法分包等行为，大力发展劳务分包企业，防止非法用工行为导致拖欠工资问题。总承包企业分包工程必须使用有资质的专业承包企业和劳务企业。”建设部汪光焘部长在讲话中也强调：对于不按照合同约定结算工程款的竣工工程，建设行政主管部门或其他有关部门在其办理竣工验收备案时，应当依法责令停止使用，重新组织竣工验收；对房地产项目不得办理权属登记手续。另一方面，对于政府因监管缺位、监管不力，甚至违法行政导致工程欠款难以清理、无法清理或发生前清后欠的，相关利益关系人可以运用《行政诉讼法》等法律法规所赋予的诉讼权利，监督政府部门的行政执法行为，必要的时候可以通过行政诉讼的途径，借助司法的强制力，督促政府相关部门采取相应的处罚措施，以保证工程欠款的顺利清偿。■“工程价款优先受偿权”将发挥积极作用《合同法》第二百八十六条规定：“发包人未按照约定支付（工程）价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”这就是我们通常所说的“工程价款优先受偿权”即：合同法“286条”。工程价款优先受偿权是我国法律赋予工程承包人（建筑施工企业）一项前所未有的法定权利，是遏制工程欠款有力的法律武器，也曾被誉为是追讨工程欠款的刹手锏。但自《合同法》实施近三年的司法实践来看，“工程价款优先受偿权”在工程款清欠过程中发挥的作用仍然有限，原因自然是多方面的，但主要是《合同法》“286条”的规定只是原则，在相关配套的法律法规或司法解释出台前，缺乏可操作性。为此，最高人民法院曾于2002年6月11日做出了《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》(法释［2002］16号)，全国各地法院都为积极探索运用“286条”解决工程欠款问题做出了不同程度的尝试和努力，取得了一定的成效。但相对于确立工程建设领域一项新的法律制度及其应当发挥的作用来讲，“工程价款优先受偿权”在清理拖欠工程款中发挥的作用仍然有限。为有效解决“工程价款优先受偿权”在实施中可操作性不强的问题，同时为了配合在全国范围内的清欠工作，最高人民法院在《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》中用十三个条款规定了“工程价款优先受偿权”行使的条件和程序，大大增强了其可操作性。该司法解释在全国范围内清理工程欠款大的形势促动下，有望近期出台。根据《通知》“要运用法律手段解决拖欠的工程款，鼓励建筑业企业主动运用法律手段解决拖欠工程款问题”的总体要求，建设部汪光焘部长在贯彻《通知》的电视电话会上明确强调：建筑业企业要增强合同意识和合同管理能力，敢于运用《合同法》第286条维护自己的合法权益。因此，我们确信，“工程价款优先受偿权”将在此次全国范围内工程款清欠工作中发挥积极作用。■司法“平台”将提供有力支持建设领域拖欠大量工程款，已经严重威胁到了社会正常的经济秩序，同时引发大量拖欠民工工资，危及社会稳定。建筑企业的生产经营举步为艰，同时给工程质量和安全埋下隐患。但工程承包人通过法律途径追偿欠款的并不多。为此，《通知》要求：“鼓励建筑业企业主动运用法律手段解决拖欠工程款问题。政府有关部门要及时准确地向人民法院提供业主拖欠工程款的信息，帮助建筑业企业通过法律途径解决拖欠工程款问题。”由最高人民法院等八部委院联合下发的《实施意见》中规定：“人民法院受理的拖欠工程款案件，特别是拖欠农民工工资的案件，应当根据《民事诉讼法》和相关司法解释的规定，及时立案，不能适用民事简易程序的，要组成合议庭，依法及时审结；符合司法救助条件的，要及时作出减、免、缓交诉讼费的决定；”工程承包人应当抓住这一有利时机，积极主动地运用法律手段追偿工程欠款。（一）在政府各有关部门的积极配合下，工程承包人应及早完成资料搜集和调查取证工作；（二）工程拖欠款大都已超过法定的诉讼时效，在集中清理过程中，应当高度重视和研究诉讼时效的中止、中断和延长等特殊情形，依法妥善解决时效过期的法律障碍；（三）困难企业及劳务分包企业应当依法及时向人民法院提出减、免、缓交诉讼费用的申请，以赢得人民法院的司法支持；（四）属于基层人民法院受理的事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的工程欠款纠纷尤其是涉及民工工资的欠款纠纷应当根据最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》及时向人民法院提出适用简易程序的申请，以缩短案件的审限；（五）工程分包人及劳务分包企业应当灵活地运用诉权，在符合法定条件时，及时申请人民法院追加拖欠工程款的业主或工程总承包人为被告或第三人，以便直接追偿欠款；（六）涉及民工工资的案件，应当依法及时向人民法院提出财产保全及先予执行的申请，查封、扣押或冻结被告人的财产并在条件具备时先予执行，以切实维护劳动者的利益。■工程款案件执行难有望基本解决多年来，建筑施工企业（工程承包人）不愿积极主动地运用法律手段追偿工程欠款，除因市场因素导致不敢打官司以外，“法律白条”仍是困扰因素之一。尤其是多数工程欠款是政府项目和房地产开发项目，使本来就难以执行的工程欠款案件难上加难。为有效解决这一问题，《通知》要求：“政府有关部门要及时准确地向人民法院提供业主拖欠工程款的信息，帮助建筑业企业通过法律途径解决拖欠工程款问题。有关部门和负有协助执行义务的单位要积极采取措施，协助人民法院解决拖欠工程款案件诉讼时间和判决后执行等方面的问题。”这是因为，工程款案件不能执行，直接影响到建筑施工企业无法保证向劳务分包企业及民工支付劳务报酬和民工工资，危及全社会的稳定。为此，《实施意见》也强调：“要加大执行力度，最大限度地保证裁判文书的执行，切实保证农民工的权益。”根据《通知》及其《实施意见》的总体部署以与要求，一方面，人民法院会采取积极有效的执行措施，加大工程款案件尤其是涉及民工工资案件的执行力度；另一方面，政府有关部门有义务配合人民法院的执行工作，及时向人民法院提供相关信息。例如：对于政府投资项目拖欠的工程款案件，政府相关部门应当及时将每年财政计划中划出的专项用于清偿拖欠工程款的资金信息提供人民法院；房地产开发项目，在实施项目资本金制度后，建设行政主管部门应将相关项目资本金缴存的信息提供人民法院等，能够大大减轻执行工作的难度，工程款案件的执行难问题在政府行政措施和法院司法措施的双重作用下，有望基本得到解决。此次在全国范围内清理拖欠工程款，是党中央、国务院贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现，《通知》及《实施意见》都将运用法律手段清理拖欠工程款摆在了十分重要的位置，随着治理活动的深入开展，我们坚信法律将在全面整顿和规范建设领域市场经济秩序中发挥重要作用。